¿Cuán grande debe ser un Estado? ¿Qué funciones conviene que asuma? Francis Fukuyama, politólogo estadounidense, hizo un aporte interesante para responder a estas preguntas. El académico proponía distinguir entre dos aspectos: alcance y capacidad. El primero se refiere a la cantidad de funciones de las que el Estado se hace – o intenta hacerse- cargo. El segundo, a la intensidad o eficacia con que las lleva a cabo. En pocas palabras, cuánto se abarca y cuánto se aprieta.

La mejor combinación para el desarrollo, de acuerdo a Fukuyama, es una de elevada capacidad con alcance moderadamente limitado (primer cuadrante del gráfico con el que el politólogo acompaña la explicación). La peor sería una situación inversa, de alcance excesivo y baja capacidad (cuarto cuadrante). El problema que el autor advierte, sin embargo, es que por tratar de reducir el alcance estatal –buscando la situación optima-  se ha terminado a veces reduciendo también la capacidad.

Para Fukuyama, esto habría ocurrido en parte del tercer mundo al aplicarse las reformas del Consenso de Washington, que pese a ser económicamente correctas subestimaron factores políticos. Lo que debió haberse hecho, indicaba, es acompañar la reducción del alcance con medidas para fortalecer la capacidad. Sin duda es importante que así sea. Es necesario considerar, sin embargo,  que reducir el alcance del Estado -haciéndolo bien- puede también aumentar por si solo su capacidad . Esto ocurriría, creemos, si sirve para redireccionar  recursos a un número menor de funciones realmente importantes.

Este parece haber sido el caso del Perú, donde de 1985 (en plena crisis) al 2000 (recién finalizadas las reformas) la regulación mejoró en 39.8% y el sistema legal y los derechos de propiedad en 17.1%. Esto mientras el tamaño del Estado se reducía en 27. 9%[1]. Sin duda ocurrieron casos como los que menciona Fukuyama, producto de la tendencia economicista y el desconocimiento de las particularidades locales. Pese a ellos, el indicador del Fraser institute que venimos citando muestra que a nivel mundial –si bien en menor intensidad- se dieron los mismos cambios que en el Perú[2].

Nuestro Estado, sin embargo, sigue siendo relativamente ineficiente[3]. Pese a las reformas, faltó tanto reducir alcance como aumentar capacidad. Respecto a lo primero fueron mantenidos algunos elefantes blancos, como Petro-Perú. Respecto a lo segundo, pese a cierto trabajo notable, buena parte de lo que se hizo fue crear islas de eficiencia en medio del pantano burocrático. Se avanzó, sin duda: abrir un negocio ya no toma 289 días y 32 sueldos mínimos (como en el conocido experimento del ILD de 1983). Pero también faltó mucho.

Más allá de los aspectos discutidos de la teoría de Fukuyama, esta permite entender tres cuestiones importantes. La primera consiste en asumir la capacidad como factor limitante del nivel al que debería llegar el alcance: se puede -por motivos distintos al desarrollo económico- querer ampliarlo, pero sin la capacidad para soportarlo el experimento será un fiasco. La segunda –de alguna manera contracara de la anterior- es que, bien hecha, la sola reducción de alcance podrá servir parcialmente para mejorar la capacidad. La tercera – y la única propia de Fukuyama- es que no solo es importante reducir alcance, también son necesarias medidas que fortalezcan la capacidad e institucionalidad.

El problema es que ninguna de las tres es muy tomada en cuenta en el Perú. Las recientes inundaciones han desnudado nuestra baja capacidad: el año pasado hubo casi un 30% de inejecución en el presupuesto de las regiones, y el descolmatado de los ríos –en varios casos a cargo del gobierno central- se hizo solo a medias. En la reconstrucción seguramente ocurrirá lo mismo. Sin embargo, en lo que se viene pensando es en expandir Petro-Perú con una inversión que ningún privado quiso hacer. Que Suecia pueda permitirse ciertas gollerías, desgraciadamente, no significa que nosotros podamos.

[1]  Fraser Institute: Economic freedom index < https://www.fraserinstitute.org/economic-freedom/graph?area1=1&area2=0&area3=0&area4=0&area5=0&type=line&min-year=1985&max-year=2014&countries=PER&page=graph>. Los indicadores más especializados ( Índice de gobernabilidad del Banco Mundial, Índice de percepción de  corrupción de Transparencia Internacional, Reporte global de competitividad del Foro Económico Mundial), desgraciadamente, inician sus mediciones a mediados de los 90 o después.  Buena parte de las reformas ya se había realizado entonces, por lo que no servirían para medir sus consecuencias.

[2]Así, mientras en el mismo periodo de tiempo el Estado a nivel global se reduce en 10.6%, el sistema legal y de derechos de propiedad mejora en 10%  y la regulación en 11. 3%. <https://www.fraserinstitute.org/economic-freedom/graph?area1=1&area2=0&area3=0&area4=0&area5=0&type=line&min-year=1985&max-year=2014&countries=PER&page=graph>

[3] The Economist, en su último Democracy Index, nos clasificaba como una democracia defectuosa. En el Reporte global de competitividad del WEF, por su parte, ocupamos el puesto 106 de 138 en la categoría de instituciones.  Según este mismo indicador, la principal traba para hacer negocios en nuestro país es -¿quién lo diría?- la burocracia gubernamental ineficiente.